经济学人智库 | “两会”：重新聚焦增长质量

作者： 苏月、徐天辰、李子谦、张滢、续田曾摘要：保守的增长目标为中国调整供给侧驱动增长模式所带来的国内失衡提供政策空间。一年一度的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议（简称“两会”）于3月4日拉开帷幕。本报告是对会议期间发布的重要政府文件（特别是《政府工作报告》）主要内容的分析和总结。总体而言，政策上并无意外；略微保守的经济增长目标为结构性改革提供了空间。 保守却务实的增长目标政府将2026年增长目标设定在更为保守的4.5%-5%区间，相较于2024和2025年“5%左右”的目标有所下调。这完全符合我们的预期。从2025年年底开始，中央政府面向各级官员多次强调树立“正确政绩观”这一理念。这是全新的政绩考核体系，要求官员将工作重心放在提升民众实实在在的获得感上——比如促进居民收入增长、扩大公共服务覆盖面——从而推动高质量增长。今后，通过“面子工程”或在数据注水虚增地方政绩的行为，将面临更为严格的审查。其他主要经济指标与2025年持平。居民消费价格涨幅目标仍设定在2%；尽管实现这一目标仍有距离，但我们预计2026年通胀率将改善至0.9%（2025年为零增长）。从财政赤字安排推算出的名义增长目标为5%，这意味着官方对GDP平减指数转正抱有期待。就业市场目标保持不变，政府力争实现城镇新增就业1200万人，调查失业率控制在5.5%左右。同时，政府需要付出更大努力来应对人工智能可能带来的就业替代压力。 公共财政：力度微调，重点不变与更为保守的增长目标相适应，中国2026年的财政扩张力度略有回调。一般公共预算赤字率维持在GDP的4%，这在历史上仍属较高水平，但更广义的财政赤字率有所收窄。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，虽然绝对规模与2025年持平，但占GDP的比重有所下降。特别国债发行总额从上一年的1.8万亿元降至1.6万亿元。我们测算，2026年的广义财政目标（广义赤字率）约为GDP的7.5%，略低于2025年的7.8%和2024年经债务置换调整后的7.6%。值得注意的是，主要的增量资金来自财政预算之外，即8000亿元的“新型政策性金融工具”；我们认为这将是今年撬动公共投资的重要杠杆。 财政的钱花在哪？2026年是本轮大规模地方政府债务置换（2024-2026年）的收官之年，我们预计用于此目的的地方政府债券额度将不低于2.8万亿元。偿还政府拖欠企业账款也是此次债券发行支持的重点领域之一。从支出优先事项来看，科学技术、外交国防、文化旅游体育与传媒以及社会保障等领域预算支出增长最快，这与国家战略高度契合：实现科技自立自强、大力发展服务业、织密社会保障网。特别国债实行预算单列，其用途与去年类似，将继续支持消费品以旧换新、设备更新改造、重大战略项目建设以及补充银行资本。财政健康化进程将提速。一方面，政府意图更多地依靠税收收入，将持续推动税收“强基工程”，为降低一次性、临时性收入（如国企上缴利润、罚没收入）的非税收入下降提供空间。企业和个人所得税的征管将进一步加强。另一方面，期盼已久的地方税体系改革将进一步推进，赋予地方政府更大的税收管理权限，特别是消费税征收环节下划和地方留成比例的调整。8000亿元新型政策性金融工具将主要投向数字经济、人工智能、低空经济等八个优先领域。据国家发改委透露，对于数字经济和人工智能领域的符合条件的项目，这些工具可提供高达80%的资本金支持。 内需与消费：多措并举我们观察到消费正向服务驱动型转型。一个关键亮点是出台了新的1000亿元财政金融协同促内需专项资金以支撑国内需求。作为2500亿元消费补贴的补充，该资金旨在激励个人消费和服务业企业经营的信贷需求。正如我们所预期的，《政府工作报告》进一步推广了学校假期的灵活性，并强化了带薪休假的落实，旨在更好地平滑全年的消费支出，并促进更广泛的服务供给。政府正在加强社会保障，解决人口结构两端（即‘一老一小’）的需求。为了培育‘银发经济’，新政策为养老服务提供直接补贴，同时快速扩张专业的护理基础设施。与此同时，针对生育家庭的支持体系也已部署，包括服务补贴、初育家庭住房保障，以及社区嵌入式的托育服务网络。2026年也将出现向线下消费和下沉市场转移的趋势。这将包括提振实体零售和低线城市的经济活动，同时优化农村地区的物流。决策者的目标是让高质量商品以类似于城市居民的获取方式，顺利输送到下沉和偏远市场。尽管这些措施受到欢迎，但鉴于技术变革带来的冲击、房地产市场的疲软、通缩压力以及信心低迷，我们对消费的前景依然保持谨慎。2026年的政策议程标志着向结构性收入再平衡的转变，包括推出‘城乡居民增收计划’，以及旨在扩大就业容量和提升就业质量的‘就业友好型发展方式’。政府还承诺将监测人工智能对就业的影响，并提供有针对性的培训项目，从而为先进制造业和现代服务业建立更庞大的劳动力储备。 科技发展：双速推进我们估算，直接与人工智能模型、应用及数据基础设施相关的固定资产投资，将为GDP增长贡献约0.1-0.3个百分点。《政府工作报告》重点强调人工智能商业化应用，这本身并不令人意外，预示着又一个资本开支强劲增长的年份。大型科技公司、电信运营商以及其他国有企业将继续构成这一投资的基本盘。总体而言，我们预计相关资本开支增速将在今年上半年有所放缓，投资将在下半年受益于更充裕的国内和/或进口芯片供而加速应。近几个月来，中国算力资源的瓶颈问题日益凸显，这在很大程度上是中美围绕先进芯片出口管制博弈的结果。腾讯最近一个财季的资本开支已同比出现下滑。另一家AI巨头字节跳动，尽管近期发布了视频生成模型Seedance 2.0，但在应对其服务需求方面也显得力不从心。在更广泛的先进技术领域，政府再次强调了其作为“耐心资本”的角色，我们认为效果在十五五期间会厚积薄发。遵循“十五五”规划的思路，国家将建立未来产业投入风险分担机制。今年1月，国家已就政府出资产业投资基金的管理发布了新规，明确鼓励投早、投小、投长期，尽管建议的“五年以上”持有期在全球标准来看依然偏短，其实际执行也将面临核检等方面的挑战。我们预计这些制度将在2026-2030年间逐步完善。 产业整合：温和且务实产业整合与“反内卷”（泛指过度竞争、无效内耗）——将继续对中国工业领域产生一定扰动。我们维持之前的判断：考虑到各行业的复杂性，以及政府需要在多重目标间取得平衡，产业整合将是一个渐进的过程。支撑我们这一判断的是，发改委报告中明确提到了“有序”压减钢铁、炼油等行业的产能，并鼓励新兴产业保持产能“适度冗余”以促进竞争创新。我们对后者的解读是，政府会着手解决光伏等行业出现的严重产能过剩问题，但不会以“一刀切”的方式强制其快速整合。我们之前曾指出政府将关注的六个传导渠道。在我们看来，2026年政府如何在以下相互竞争的优先事项间取得平衡，尤为关键：通过破除地方保护主义来治理国内市场分割问题。具体措施包括出台招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策，深化招标投标体制机制改革，限制保护本地落后企业的能力。不过，我们相信，任何这方面的举措都可能受制于一个更为优先的目标：保障就业和社会稳定。规范价值链分配，促进共同富裕：政府特别点名平台企业，旨在引导其将部分收益让渡给平台内中小商户、消费者、企业员工以及新就业形态劳动者。我们预计，短期内服务于国家战略的企业受这些措施的直接影响较小，比如阿里巴巴、腾讯、字节跳动这类中国AI投资的主力军。拓展海外市场，推进对外投资：政府将更明确地鼓励企业“走出去”，并再次强调扩大人民币跨境使用。不过，与2010年代中期“一带一路”倡议刚提出时相比，当前关于促进对外投资的表述更为审慎，反映出对国内产业空心化、资本外流以及海外地缘政治风险上升可能危及国有资产安全的持续担忧。我们预计，工业生产者出厂价格指数（PPI）有望在今年结束长达三年的负增长，实现温和上涨。这一方面反映了供需关系的改善，另一方面也受到成本推动（如能源、存储芯片）和国家对重点行业价格引导的影响。后者可能会在一定程度上延缓市场出清和行业整合的进程。 其他值得关注的动向房地产政策基调偏谨慎。 我们此前关注的一些选项，如按揭利息补贴，落地的可能性不大。关于收购存量商品房用于保障性住房的表述也趋于弱化。总体来看，政策支持仍将局限于降息和因城施策的局部调整。《政府工作报告》提到要改革住房公积金制度，这可能意味着上海上周出台的新政将在全国范围内推广。主动扩大进口，平衡国际收支。 政府承诺扩大进口，以期缩小经常账户顺差。中国已对多个发展中国家降低或取消了进口关税，这将有助于扩大农产品和原材料进口。今年2月，中国还发布了《鼓励进口服务目录》，涵盖了产品设计、芯片设计、绿色供应链管理、医疗康养等服务领域。减排目标可达，但存在风险。 中国承诺2026年单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%，这与2024-2025年（分别为3.8%和5%）的降幅趋势基本持平。建筑业的持续低迷将继续为碳强度下降提供动力。然而，中东局势动荡对天然气供应增长构成显著风险，而天然气本可在部分领域实现对煤炭的替代。我们认为，能源安全目标的优先级仍将高于减排目标。欲了解更多关于全球经济、政策、行业前景的洞察，欢迎了解经济学人智库的商务解决方案。↑扫码了解EIU商务解决方案↑关于经济学人智库经济学人智库(EIU)是经济学人集团旗下的经济预测和分析机构。80年来，我们帮助企业、政府和国际组织了解世界变化，在不断发展的全球格局中把握机遇并应对风险。经济学人智库可为您提供包括国别研究、金融风险和行业简报等服务，旗下中国研究部可在国别研究的基础上，提供细化到31个省和292个地级市的预测。了解详情请联系：asia@eiu.com 阅读原文 文章原文